blog > VRP Lab 2. Prospectie internationale omgevingsplanning

VRP Lab 2. Prospectie internationale omgevingsplanning

KRISTIEN LEFEBER. 22 NOVEMBER 2018. Het vorige VRP-lab gaf een algemeen beeld van de Omgevingsvisie in Nederland, m.n. de wetgeving en een toelichting over het programma ‘Aan de slag met de omgevingswet’. Dit tweede lab legde de nadruk op het integraal beleid voor de fysieke leefomgeving. Wat is dit juist? Welke methodieken kunnen ingezet worden om een integraal beleid te ontwikkelen? Wat is sectoroverschrijdend en integrerend werken? Welke samenhang en synergie zijn er mogelijk tussen sectoren? Waarom vraagt dit om een cultuurverandering?

Het synchroniseren van beleid vanuit een gezamenlijk motto of waarbij de maatschappelijke vraag centraal wordt gesteld, wordt voorgesteld als de meest succesvolle benadering om integraal te werken zoals bijv. de provincie Noord-Brabant dit doet. Voorheen had men daar vier sectorale visies (groen, mobiliteit, ruimtelijke ordening en milieu & water). Het proces verliep in vier fasen: dromen – denken – durven – doen, met afwisselend divergerende (breed gaan) en convergerende (smal gaan) pistes. Vooreerst onderzoekt men hoe men het gaat aanpakken. De inhoud komt later (nog geen gebiedsuitwerking). De droomfase, met een zeer brede bevraging, leverde een verkenningsdocument met tien thema’s op. De denkfase werd georganiseerd met gesprekken rond de dilemma’s, met als resultaat een startdocument. In de durffase werden keuzes gemaakt rond de inhoudelijke aanpak: formuleren van de grote maatschappelijke opgaven, ontwikkelingsopgaven, thema’s, de basis op orde, de regionale agenda en wat anderen willen.

Probleem bij het opstellen van deze visie is dat men intern nog te veel sectoraal denkt. Om integratie te bereiken, doet men daarom beroep op ontwerpend onderzoek naar snijpunten en de link met de regio (Brabant). Daaruit is een methodiek/sturingsfilosofie ontstaan van diep, rond en breed kijken. Diep kijken volgt de lagenbenadering: bodem (ondergrond), infrastructuur (netwerk laag), bebouwing (bovenlaag), tijd (verbinding op 1 locatie). Rondkijken gebeurt volgens het ‘People, Planet, Profit’ principe (verbinding tussen verschillende belangen), terwijl bij breed kijken een verbinding wordt gemaakt tussen verschillende actoren (overheid, omgeving, initiatiefnemers).

Dit leidde tot een voorontwerp Omgevingsvisie, met de grote maatschappelijke opgaven. Vier focusopgaven werden daarbij gedefinieerd: energietransitie, klimaatproef, slimme netwerkstad, concurrerende duurzame economie en de basis op orde. Algemeen wordt dit een goed voorbeeld gevonden wat betreft het werken met geïntegreerde thema’s. Hiervoor drie jaar uittrekken in de Vlaamse context lijkt mij echter niet haalbaar.

Synergie tussen sectoren werd gevonden via het programma ‘Ruimte voor de Rivier’. Dit is een nationaal programma met dubbele doelstelling: veiligheid bij hoogwater én het rivierengebied mooier maken. Het programma werd ingezet voor het project Nijmegen omarmt de Rivier (zie afbeelding). Dit uitstekende project werd uitgevoerd in de geest van de omgevingswet, maar nog op basis van de crisis- en herstelwet. De aanleiding was de flessenhals van de Waal ter hoogte van Nijmegen, met hoogwater in 1993 en 1995 (urgentie helpt voor een groot project).

In Nijmegen was er eerst een zeer technische benadering, met veel protest als reactie. Nadien werd er gekozen voor een integrale benadering (water, natuur, recreatie, stedenbouw), waarbij zowel professionals als bewoners betrokken werden. De nieuwe dijk wordt een stuk landinwaarts geschoven en er wordt een nieuwe zijgeul voor de rivier gegraven. Hierdoor ontstaat er een eiland met woon-, natuur- en recreatiefuncties. De grond werd via het water afgevoerd. Voor dit project moesten 50 huishoudens verhuizen.

Dit project is een voorbeeld van participatieve aanpak. Uiteindelijk kwamen op het gehele plan slechts vier beroepsprocedures, waarbij de gemeente overal in het gelijk werd gesteld. Tijdens de uitvoering werden rondleidingen voorzien, nieuwsbrieven verspreid… Dit zorgde uiteindelijk voor tijdswinst, want bij problemen werd niet meteen naar beroepsprocedures gegrepen. Is dit een alternatieve aanpak voor het beheer van de rivieren in Vlaanderen?

Het geïntegreerd programma ‘Ruimte en Gezondheid’ is een voorbeeld van synergie tussen ruimtelijke planning en gezondheid. Vanuit het domein gezondheid wordt ingezet op socio-economische gezondheidsverschillen, vergrijzing, eenzaamheid en depressie, overgewicht, chronische ziekten, burn-out. Vier factoren bepalen die gezondheid: erfelijkheid, leefstijl, gezondheidszorg en leefmilieu.

Vraagstukken voor gezondheid zijn de klimaatverandering, toename van mobiliteit, ruimte voor groen, veiligheid, de agrarische sector, nieuwe risico’s zoals straling, … Hoe pak je deze gezondheidsvraagstukken op en hoe vertaal je die ruimtelijk? Hiervoor werd gewerkt met een leerkring. Het werd een zoek- en ontwikkeltocht samen met gemeenten en professionals. De boomspiegel is een metafoor voor de verbinding tussen het sociaal domein en de leefomgeving: de bovenkant is de fysieke leefomgeving (infrastructuur…) en de wortels zijn het sociaal domein (gezondheid, vergrijzing). Er werden drie strategieën onderscheiden voor de omgevingsvisies: gezondheid staat centraal, 1 gezondheidsthema staat voorop (bijv. overgewicht, luchtkwaliteit, bewegen…), het mee koppelen van gezondheid aan actuele ruimtelijke thema’s. De wijken met lage sociaaleconomische status staan steeds voorop. Deze drie strategieën worden toegelicht met volgende cases: Utrecht, met de ambitie van gezonde verstedelijking, Amsterdam, dat inzet op overgewicht en bewegen, en Staphorst, dat werkt met drie verbindende thema’s, nl. innovatieve plattelandseconomie, verantwoord vernieuwen en de gezonde en dynamische samenleving.

Geeft een integrale aanpak voldoende resultaten of is het alleen maar meer werklast? Een kritische reflectie werd gegeven door Hans Leinfelder vanuit Vlaams perspectief en door Jeroen Niemans vanuit Nederlands perspectief.

Belangrijke aandachtspunten bij de Nederlandse omgevingsvisie zijn volgens Niemans: meer focus op betere regels leggen i.p.v. minder; de maatschappelijke opgaven staan centraal; de nadruk op planningscyclus en instrumenten die hierop aansluiten en de slimme combinaties van thema’s i.p.v. integraal.

Leinfelder ‘doceerde’ dat planning zowel een formeel als een materieel object kent (materieel is de ruimte, formeel is de politieke context en de instrumenten, regels). Klemtoon ligt in Vlaanderen momenteel te veel op het formele object (regelgeving en instrumenten) en te weinig op de vraag wat de fysieke leefomgeving is. Een mogelijke valkuil kan zijn dat de huidige omgevingsvisies niet meer zijn dan een make-over van de beleidsplannen/structuurvisies. Strategische doelstellingen vertalen zich o.a. in een omgevingsvisie maar ook in een economische visie… (zoals klimaat, vergrijzing). Omgevingsplanning kan niet alles omvatten. De omgevingsvisie is een middel om de grote uitdagingen te beantwoorden. Het is dus eerder een middel dan een doel op zich (achterliggende redenering: facetbeleid met strategische visies). Er bestaat een spanningsveld tussen flexibiliteit en rechtszekerheid. De samenleving evolueert sneller dan dat er regels gemaakt worden.

Op welke wijze moet die integratie gebeuren (regionaal, gebiedsgericht, thematisch)? Moet die integratie eerder op een regionaal niveau gebeuren: gebiedsgericht of thematisch (zoals ruimte voor water)? Dient er lokaal vooral een programma van acties naar voren geschoven te worden? Soms kan dit veranderen en heeft men ook een programma nodig op Vlaams niveau, terwijl er anderzijds af en toe ook een visie op gemeentelijk niveau nodig is. Dit speelt ook heel sterk in Nederland. Wat wordt op welk niveau beslist en wie neemt de leiding?

Omgevingsplanning is niet lineair, maar eerder een cyclisch, warrig proces. Het proces is daarbij belangrijker dan een vaste procedure. We moeten meer leren denken in beleidscyclussen.

Een derde VRP-lab in samenwerking met ISOCARP werd georganiseerd rond het ‘Finger Plan’ van Kopenhagen, als voorbeeld van geïntegreerde planning op het schaalniveau van Groot Kopenhagen. De toelichting gebeurde door Jesper Pagh: is een goed concept (de ‘handpalm’) voldoende om geïntegreerd te werken?